Centre d’études Stratégiques et Internationales
4 novembre 2013
Vendredi, le Président Obama a publié un nouveau décret ordonnant aux agences fédérales de se coordonner avec les acteurs étatiques et locaux pour accroître la capacité de se préparer aux impacts du changement climatique et améliorer la résilience des communautés et des infrastructures. L’ordre établit également un groupe de travail, composé de représentants des États, des collectivités locales et des tribus, qui conseillera le gouvernement fédéral sur la préparation et la résilience aux changements climatiques. Une telle annonce tombe à point nommé alors que la semaine dernière marquait le premier anniversaire de l’ouragan Sandy, le plus grand ouragan de l’Atlantique jamais enregistré et, pour un coût estimé à plus de 65 milliards de dollars, le 2e ouragan le plus cher de l’histoire des États-Unis. Vingt-quatre États – principalement le long de la côte est des États-Unis – ont subi des dommages physiques et financiers causés par la tempête. L’impact de la tempête a mis en évidence les vulnérabilités des infrastructures clés (p. ex. routes, ponts, systèmes d’égouts, d’eau, d’énergie) qui découlaient en partie d’un manque d’investissement dans un durcissement suffisant, ce qui a soulevé des questions concernant notre préparation en tant que nation aux catastrophes naturelles, nos mécanismes d’intervention et les rôles appropriés des gouvernements fédéral, étatiques et locaux, des organisations philanthropiques et des entités du secteur privé dans de tels événements.
Bien sûr, au cours des décennies précédentes, l’ouragan Katrina, d’autres ouragans, tornades et inondations et leurs coûts associés ont mis en lumière à plusieurs reprises ces mêmes problèmes. Cependant, le dialogue national qui a suivi a été un peu différent après l’ouragan Sandy. Alors qu’avant le débat était souvent centré sur la question de savoir si les tempêtes étaient causées ou renforcées par le changement climatique, l’ouragan Sandy a mis en avant une discussion plus large et soutenue sur la nécessité de l’adaptation et l’importance des efforts de résilience qui avaient longtemps été débattus dans les milieux universitaires, les entreprises et les politiques et dans des zones souvent durement touchées par les ouragans, comme la côte du golfe. Après l’ouragan Sandy, l’accent a été mis sur la façon d’aller de l’avant avec les efforts de préparation et de rétablissement à plus long terme.
Q1: Quels ont été les efforts de préparation et d’intervention du gouvernement fédéral et des gouvernements des États avant l’ouragan Sandy?
A1: En octobre 2012, l’ouragan Sandy a frappé la côte est, affectant gravement des zones densément peuplées du New Jersey, de New York et du Connecticut avec des vents forts, de fortes pluies et des ondes de tempête record; des millions de personnes ont perdu l’électricité, les routes ont été inondées, les options de transport ont été restreintes, et des milliers ont cherché un abri temporaire alors que les maisons et les entreprises étaient détruites. Près de 160 personnes ont perdu la vie dans l’ouragan Sandy et de nombreuses communautés sont toujours en reconstruction.
Tirant les leçons des défis passés pour se préparer et fournir des secours après l’ouragan Katrina, le gouvernement fédéral – dirigé par l’Agence fédérale de gestion des urgences (FEMA) avec le soutien d’autres ministères fédéraux – a commencé à placer du personnel et des actifs dans les zones d’impact prévues avant que la tempête ne touche terre et a travaillé avec ses homologues des États pour coordonner les interventions et les secours d’urgence potentiels. Le 28 octobre 2012, un jour avant que la tempête ne touche terre dans le New Jersey, le président Obama a signé des déclarations d’urgence pour le Connecticut, le district de Columbia, le Maryland, le Massachusetts, le New Jersey et New York, permettant à la FEMA de transférer des ressources directement aux organisations étatiques, locales et tribales pour se préparer avant la tempête. Il a signé des déclarations d’urgence supplémentaires pour d’autres États, tels que le Delaware et la Virginie-Occidentale, dans les jours suivants. Le 30 octobre, le président Obama a ordonné à la FEMA de créer le Groupe de travail national sur le rétablissement de l’électricité, qui devait minimiser les formalités administratives, renforcer la coordination entre les agences gouvernementales à tous les niveaux et le secteur privé, et rétablir rapidement le carburant et l’électricité. De telles actions montrent un changement marqué par rapport à la façon dont les autorités ont géré l’ouragan Katrina, cette fois la FEMA a été proactive plutôt que réactive. Cela est dû en partie à la législation approuvée par le Congrès pour restructurer la FEMA à la suite des erreurs de l’ouragan Katrina, qui a permis un accès plus rapide aux ressources fédérales et une communication et des partenariats accrus entre les agences fédérales, étatiques et locales.
Les États ont également commencé à anticiper les besoins en matière d’intervention, de secours et de relèvement à plus long terme, en tirant parti de leurs relations existantes avec le secteur privé, les organisations communautaires, philanthropiques, les médias et d’autres organisations pour communiquer avec les résidents et les propriétaires d’entreprises et faire appel au personnel nécessaire, aux premiers intervenants et aux autres travailleurs des secours en cas de catastrophe. Les partenariats public-privé, en particulier, étaient un élément essentiel à activer avant que la catastrophe ne se produise; ces partenariats – associés à des subventions en cas de catastrophe et à des organisations de bénévoles – ont été un élément clé de l’intervention immédiate et des efforts de relèvement à plus long terme.
Au cours de l’année écoulée, l’administration a aidé plus de 230 000 personnes et entreprises à travers ses différents départements (FEMA, Small Business Administration (SBA), Department of Labor, entre autres).
Q2: L’ouragan Sandy a-t-il amené les gouvernements à aborder différemment la préparation et la gestion des catastrophes naturelles?
A2: Le gouvernement fédéral a pris plusieurs mesures importantes dans les mois qui ont suivi l’ouragan Sandy, en se concentrant principalement sur les réformes législatives, les innovations et les partenariats public-privé. En janvier 2013, le président Obama a signé deux textes législatifs essentiels: HR 41 (Loi publique 113-1), qui a augmenté le pouvoir d’emprunt de la FEMA de près de 10 milliards de dollars en tant qu’exigence d’urgence, permettant à l’agence de continuer à payer des assurances contre les inondations et d’autres réclamations liées aux catastrophes; et la Loi sur les crédits pour les secours en cas de catastrophe (Loi publique 113-2), qui prévoyait un financement de 50 milliards de dollars pour aider à reconstruire les zones touchées par l’ouragan Sandy. En février 2013, il a créé un Groupe de travail sur la reconstruction de l’ouragan Sandy, présidé par le Secrétaire au Logement et au Développement urbain Shaun Donovan, pour coordonner le soutien fédéral et travailler avec les communautés d’État, locales et tribales dans les États touchés. En août 2013, le Groupe de travail a publié une Stratégie de reconstruction de l’ouragan Sandy, qui contient des recommandations pour que les zones touchées par l’ouragan Sandy se reconstruisent et se préparent mieux à de futurs événements météorologiques extrêmes. Les recommandations comprennent : la promotion d’une reconstruction résiliente; la mise en place d’approches régionales coordonnées et résilientes en matière d’investissement dans les infrastructures; la fourniture aux familles d’options et de protections en matière de logement sûr et abordable; le soutien aux petites entreprises et la revitalisation des économies locales; la résolution des problèmes d’assurance; et accroître la capacité des autorités locales à planifier la reconstruction à long terme et à se préparer à de futures catastrophes. La stratégie évalue également les moyens de renforcer l’infrastructure énergétique afin d’assurer un minimum de coupures d’électricité et de pénuries de carburant et de maintenir un service cellulaire continu. Ces recommandations, si elles sont pleinement mises en œuvre, promettent de faire un long chemin pour relever les principaux défis démontrés par l’ouragan Sandy et d’autres catastrophes naturelles antérieures.
En outre, les microréseaux ont été identifiés comme un moyen clé d’améliorer la résilience énergétique et le département de l’Énergie a annoncé à l’été 2013 son intention de s’associer avec l’État du New Jersey, NJ Transit, et le New Jersey Board of Public Utilities pour installer un microréseau capable d’alimenter en énergie pendant une tempête. Le Connecticut a été le premier État à établir un programme de microréseaux et à New York, le maire Michael Bloomberg cherche à utiliser des partenariats public-privé pour mettre en place une capacité installée de 800 mégawatts de systèmes de microréseaux et de production distribuée d’ici 2030.
En fait, la ville de New York a été un chef de file dans ses efforts pour mieux planifier les impacts de l’augmentation des événements climatiques. En décembre 2012, la ville de New York a créé l’Initiative Spéciale pour la reconstruction et la résilience et l’a chargée d’évaluer les risques encourus par les infrastructures, les bâtiments et les communautés de New York en raison des impacts du changement climatique à moyen (2020) et à long terme (2060) et de produire une stratégie pour accroître la résilience de la ville. Le 11 juin 2013, le maire Bloomberg a publié un rapport intitulé « Un New York plus fort et plus résilient » qui contient plusieurs initiatives qui traitent de la protection côtière, des assurances, des services publics, de la préparation et de l’intervention des communautés, des transports, des télécommunications, de l’eau et des eaux usées ainsi que des plans pour reconstruire les communautés durement touchées afin de les rendre plus résilientes.
Le décret de vendredi – Préparer les États-Unis aux impacts du changement climatique, souligne en outre l’attention accordée à l’augmentation de la résilience des communautés et des infrastructures et la nécessité d’un investissement accru et d’une coordination entre les acteurs fédéraux, étatiques et locaux pour aider à se préparer et à atténuer les effets du changement climatique.
Q3: Comment l’ouragan Sandy nous a-t-il aidés à comprendre les vulnérabilités de notre secteur de l’énergie?
A3: Les infrastructures essentielles ont été fortement touchées par l’ouragan Sandy et certains des impacts, tels que les pannes de courant, ont duré plusieurs jours. Ce rappel flagrant des principales vulnérabilités existantes au sein de notre infrastructure a incité plusieurs études visant à mieux comprendre ces vulnérabilités et leurs effets potentiels et à explorer les possibilités d’améliorer la résilience de ces systèmes pour s’assurer qu’en cas de catastrophe (naturelle ou d’origine humaine), les fonctions d’intervention d’urgence nécessaires restent opérationnelles. Par exemple, une étude parrainée par le Bureau de l’Efficacité énergétique et des énergies renouvelables (EERE) du Département de l’Énergie des États-Unis et préparée par ICF International a évalué le potentiel de production combinée de chaleur et d’électricité (cogénération) pour atténuer les perturbations potentielles des infrastructures critiques. Une autre étude, publiée en juillet 2013 par le département de l’Énergie, intitulée « U.S. Vulnérabilités du secteur de l’énergie au Changement climatique et aux Conditions météorologiques extrêmes » faisait partie du plan national d’adaptation au changement climatique de l’administration, coordonné par le Groupe de travail Interagences sur l’Adaptation au Changement climatique et la Planification Stratégique de la durabilité (établi en vertu du Décret exécutif 13512). Le rapport identifie cinq technologies clés qui constitueront un élément clé d’un système énergétique résistant au changement climatique: réseau électrique amélioré (via le développement de microréseaux et la production distribuée), installations durcies en cas de crise (et mise en place d’infrastructures électriques critiques dans des endroits moins vulnérables), fracturation moins gourmande en eau, cultures de biocarburants tolérantes à la sécheresse et centrales électriques moins dépendantes de l’eau.
Q4: Où se situe le climat dans le deuxième mandat d’Obama?
A4: Le président Obama a longtemps soutenu que le changement climatique est un défi fondamental de notre époque. Au cours de son premier mandat, l’administration Obama a mené de manière agressive des politiques de plafonnement et d’échange et d’énergie propre / à faible émission de carbone, mais le paysage a complètement changé avec l’émergence du gaz naturel non conventionnel et un ralentissement économique dramatique et prolongé. Chacun de ces éléments remettait en question le discours et les justifications utilisés par l’administration pour poursuivre énergiquement la décarbonisation de l’économie. Cependant, avec sa réélection et ses remarques sur le changement climatique dans son deuxième discours inaugural et sur l’état de l’union, le président Obama a signalé que le changement climatique était à nouveau une composante de son programme. En juin 2013, l’administration a présenté son plan de lutte contre le changement climatique, s’engageant à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) des États-Unis à près de 17% en dessous des niveaux de 2005 d’ici 2020. Le Plan d’action pour le climat du président comprenait trois catégories clés: réduction du carbone, efforts d’adaptation et de préparation et collaboration internationale.
Q5: L’ouragan Sandy a-t-il changé le débat sur le changement climatique?
R5: Il y a eu un changement croissant d’orientation en ce qui concerne le changement climatique, passant d’un état d’esprit d’atténuation à un discours plus large qui intègre des thèmes tels que l’adaptation et la résilience. La résilience est de plus en plus un mot à la mode, d’autant plus que les événements climatiques se produisent plus fréquemment. L’ouragan Sandy, bien qu’il ne soit qu’un des nombreux événements météorologiques qui ont touché les systèmes énergétiques américains au cours des dernières années, a intensifié le débat sur la nécessité de durcir nos infrastructures pour résister aux impacts du changement climatique que les événements précédents n’avaient pas pu faire. Ainsi, il semblerait que l’ouragan Sandy ait contribué à refonder le discours pour des technologies telles que le réseau intelligent, l’énergie distribuée et le stockage de l’énergie. Ces technologies étaient autrefois commercialisées comme un moyen de réduire les émissions de carbone et d’accroître la pénétration des énergies renouvelables. Désormais, ils sont considérés comme un élément clé d’une stratégie énergétique résiliente au changement climatique et sont maintenant discutés comme un moyen d’introduire une plus grande fiabilité et résilience dans le système énergétique.
Il reste à voir si ce changement est là ou non pour se maintenir au niveau national ou si seules les localités touchées par l’ouragan Sandy poursuivront des politiques axées sur la résilience. Historiquement, la capacité d’attention de la population générale a augmenté et diminué de crise en crise (nous sommes en général réactifs plutôt que proactifs), ce qui rend difficile le soutien durable (monétaire et politique) à la mise en œuvre des changements nécessaires à la création d’un cadre de résilience climatique. Cependant, il convient de noter que l’adaptation et la préparation sont un axe majeur du plan d’action pour le climat du président et localement, en particulier dans des régions comme le New Jersey et New York, l’accent mis sur la résilience a filtré dans les plans politiques.
Molly A. Walton est associé de recherche au Programme Énergie et Sécurité Nationale du Centre d’Études Stratégiques et Internationales. Sarah O. Ladislaw est codirectrice du Programme Énergie et Sécurité nationale et Fellow senior au Center for Strategic and International Studies à Washington, D.C. Stephanie Sanok Kostro est directrice par intérim du Programme de Sécurité intérieure et de lutte contre le terrorisme au Center for Strategic and International Studies (CSIS) à Washington, D.C.C
Questions critiques est produit par le Centre d’études stratégiques et internationales (CSIS), une institution privée exonérée d’impôt qui se concentre sur les questions de politique publique internationale. Ses recherches sont non partisanes et non propriétaires. Le SCRS ne prend pas de positions stratégiques précises. Par conséquent, tous les points de vue, positions et conclusions exprimés dans cette publication doivent être compris comme étant uniquement ceux de l’auteur (s).