Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales
4 de noviembre de 2013
El viernes, el Presidente Obama emitió una nueva orden ejecutiva que ordena a las agencias federales que se coordinen con los actores estatales y locales para aumentar la capacidad de prepararse para los impactos del cambio climático y mejorar la resiliencia de las comunidades y la infraestructura. La orden también establece un grupo de trabajo, compuesto por funcionarios estatales, locales y tribales que asesorará al gobierno federal sobre preparación y resiliencia ante el clima. Tal anuncio es oportuno, ya que la semana pasada se conmemoró el primer aniversario del huracán Sandy, el huracán atlántico más grande jamás registrado y, con un costo estimado de más de 6 65 mil millones, el segundo huracán más caro en la historia de los Estados Unidos. Veinticuatro estados, en su mayoría a lo largo de la costa este de los Estados Unidos, sufrieron daños físicos y financieros a causa de la tormenta. El impacto de la tormenta puso de relieve las vulnerabilidades de la infraestructura clave (por ejemplo, carreteras, puentes, alcantarillado, agua, sistemas de energía) que se derivaron en parte de la falta de inversión en un endurecimiento suficiente, lo que dio lugar a preguntas sobre nuestra preparación como nación para desastres naturales, nuestros mecanismos de respuesta y las funciones apropiadas para los gobiernos federales, estatales y locales, las organizaciones filantrópicas y las entidades del sector privado en tales eventos.
Por supuesto, durante las décadas anteriores, el huracán Katrina, otros huracanes, tornados e inundaciones y sus costos asociados pusieron de manifiesto repetidamente estos mismos problemas. Sin embargo, el diálogo nacional que siguió fue un poco diferente después del huracán Sandy. Mientras que antes el foco del debate a menudo se había centrado en si las tormentas eran causadas o fortalecidas por el cambio climático, el huracán Sandy trajo a primer plano una discusión más amplia y sostenida sobre la necesidad de adaptación y la importancia de los esfuerzos de resiliencia que durante mucho tiempo se habían debatido en círculos académicos, corporativos y políticos y en áreas a menudo duramente golpeadas por huracanes, como la Costa del Golfo. Después del huracán Sandy, la atención se centró directamente en cómo avanzar con los esfuerzos de preparación y recuperación a más largo plazo.
Q1: ¿Cuáles fueron los esfuerzos de preparación y respuesta por parte del gobierno federal y los gobiernos estatales que condujeron al huracán Sandy?
A1: En octubre de 2012, el huracán Sandy azotó la costa este, impactando gravemente en áreas densamente pobladas de Nueva Jersey, Nueva York y Connecticut con fuertes vientos, fuertes lluvias y mareas de tormenta récord; millones de personas perdieron energía, las carreteras se inundaron, por lo que se restringieron las opciones de transporte y miles buscaron refugio temporal mientras se destruían casas y negocios. Casi 160 personas perdieron la vida en el huracán Sandy y muchas comunidades aún se están reconstruyendo.
Aprendiendo de los desafíos del pasado en la preparación para el huracán Katrina y la prestación de ayuda después de él, el gobierno federal, dirigido por la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA, por sus siglas en inglés) con el apoyo de otros departamentos federales, comenzó a colocar personal y activos en las áreas de impacto pronosticadas antes de que la tormenta tocara tierra y trabajó con contrapartes estatales para coordinar la respuesta y el socorro de emergencia potenciales. El 28 de octubre de 2012, un día antes de que la tormenta tocara tierra en Nueva Jersey, el Presidente Obama firmó declaraciones de emergencia para Connecticut, el Distrito de Columbia, Maryland, Massachusetts, Nueva Jersey y Nueva York, permitiendo a FEMA transferir recursos directamente a organizaciones estatales, locales y tribales para hacer preparativos antes de la tormenta. Firmó declaraciones de emergencia adicionales para otros estados, como Delaware y Virginia Occidental, en los días siguientes. El 30 de octubre, el Presidente Obama ordenó a FEMA que creara el Grupo de Trabajo Nacional de Restauración de Energía, que debía minimizar la burocracia, aumentar la coordinación entre las agencias gubernamentales a todos los niveles y el sector privado, y restaurar rápidamente el combustible y la energía. Tales acciones muestran un cambio marcado de la forma en que las autoridades trataron el huracán Katrina, esta vez FEMA fue proactiva en lugar de reactiva. Esto se debe en parte a la legislación aprobada por el Congreso para reestructurar FEMA tras los errores del huracán Katrina, que permitió un acceso más rápido a los recursos federales y una mayor comunicación y asociaciones entre las agencias federales, estatales y locales.
Los Estados también comenzaron a anticipar los requisitos de respuesta, socorro y recuperación a más largo plazo, aprovechando sus relaciones existentes con el sector privado, la comunidad, la filantropía, los medios de comunicación y otras organizaciones para comunicarse con residentes y propietarios de negocios y llamar al personal necesario, los primeros en responder y otros trabajadores de socorro en casos de desastre. Las asociaciones entre los sectores público y privado, en particular, eran un elemento fundamental que había que activar antes de que ocurriera un desastre; esas asociaciones, junto con las subvenciones para casos de desastre y las organizaciones de voluntarios, son un elemento clave de la respuesta inmediata y de las actividades de recuperación a más largo plazo.
En el último año, la administración ha proporcionado asistencia a más de 230,000 personas y empresas a través de sus diversos departamentos (FEMA, Administración de Pequeñas Empresas (SBA), Departamento de Trabajo, entre otros).
P2: ¿El huracán Sandy hizo que los gobiernos abordaran la preparación y gestión de desastres naturales de manera diferente?
A2: El gobierno federal dio varios pasos significativos en los meses que siguieron al huracán Sandy, centrándose principalmente en reformas legislativas, innovaciones y asociaciones público-privadas. En enero de 2013, el Presidente Obama firmó dos leyes fundamentales: H. R. 41 (Ley Pública 113-1), que aumentó la autoridad de préstamo de FEMA en casi 1 10 mil millones como requisito de emergencia, lo que permite a la agencia continuar pagando el seguro contra inundaciones y otras reclamaciones relacionadas con desastres; y la Ley de Asignaciones de Ayuda para Desastres (Ley Pública 113-2), que proporcionó 5 50 mil millones en fondos para ayudar a reconstruir las áreas afectadas por el huracán Sandy. En febrero de 2013, creó un Grupo de Trabajo para la Reconstrucción del Huracán Sandy, presidido por el Secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano Shaun Donovan, para coordinar el apoyo federal y trabajar con las comunidades estatales, locales y tribales en los estados afectados. En agosto de 2013, el Grupo de Trabajo publicó una Estrategia de Reconstrucción del Huracán Sandy, que proporciona recomendaciones para que las áreas afectadas por el huracán Sandy se reconstruyan y se preparen mejor para futuros eventos climáticos extremos. Las recomendaciones incluyen: promover la reconstrucción resiliente; asegurar enfoques coordinados y resilientes a nivel regional para la inversión en infraestructura; proporcionar a las familias opciones y protecciones de vivienda seguras y asequibles; apoyar a las pequeñas empresas y revitalizar las economías locales; abordar los desafíos de los seguros; y aumentar la capacidad del gobierno local para planificar la reconstrucción a largo plazo y los preparativos para futuros desastres. La Estrategia también evalúa formas de endurecer la infraestructura de energía para garantizar interrupciones de energía y escasez de combustible mínimas, y cómo mantener un servicio celular continuo. Estas recomendaciones, si se aplican plenamente, prometen contribuir en gran medida a hacer frente a los desafíos clave demostrados por el huracán Sandy y otros desastres naturales anteriores.
Además, se identificaron microrredes como una forma clave de mejorar la resiliencia energética y el Departamento de Energía anunció en el verano de 2013 planes de asociarse con el estado de Nueva Jersey, NJ Transit y la Junta de Servicios Públicos de Nueva Jersey para instalar una microrred capaz de suministrar energía durante una tormenta. Connecticut fue el primer estado en establecer un programa de microrredes y en la ciudad de Nueva York, el alcalde Michael Bloomberg está buscando utilizar asociaciones público-privadas para establecer una capacidad instalada de 800 megavatios de microrredes y sistemas de generación distribuida para 2030.
De hecho, la ciudad de Nueva York ha sido líder en sus esfuerzos para planificar mejor los impactos del aumento de los eventos climáticos. En diciembre de 2012, la Ciudad de Nueva York formó la Iniciativa Especial para la Reconstrucción y la Resiliencia y le encargó evaluar los riesgos que enfrenta la infraestructura, los edificios y las comunidades de Nueva York a causa de los impactos del cambio climático a mediano (2020) y largo plazo (2060) y producir una estrategia para aumentar la resiliencia de la ciudad. El 11 de junio de 2013, el Alcalde Bloomberg publicó un informe llamado «Una Nueva York Más Fuerte y Resiliente» que tiene varias iniciativas que abordan la protección costera, los seguros, los servicios públicos, la preparación y respuesta comunitaria, el transporte, las telecomunicaciones, el agua y las aguas residuales, así como planes para reconstruir las comunidades que fueron duramente golpeadas para hacerlas más resilientes.
La Orden Ejecutiva del viernes-Preparar a los Estados Unidos para los Impactos del Cambio Climático, destaca aún más la atención que se presta al aumento de la resiliencia de las comunidades y la infraestructura y la necesidad de una mayor inversión y coordinación entre los actores federales, estatales y locales para ayudar a prepararse y mitigar los efectos del cambio climático.
P3: ¿Cómo nos ha ayudado el huracán Sandy a comprender las vulnerabilidades de nuestro sector energético?
A3: La infraestructura crítica se vio drásticamente afectada por el huracán Sandy y algunos de los impactos, como los cortes de energía, duraron varios días. Este recordatorio descarado de las vulnerabilidades clave existentes dentro de nuestra infraestructura impulsó varios estudios diseñados para comprender mejor estas vulnerabilidades y sus posibles efectos secundarios, y explorar oportunidades para mejorar la resiliencia de estos sistemas para garantizar que, en caso de desastre (natural o provocado por el hombre), las funciones de respuesta de emergencia necesarias permanezcan operativas. Por ejemplo, un estudio patrocinado por la Oficina de Eficiencia Energética y Energía Renovable (EERE, por sus siglas en inglés) del Departamento de Energía de los Estados Unidos, preparado por ICF International, evaluó el potencial de la producción combinada de calor y electricidad (CHP, por sus siglas en inglés) para mitigar la posible interrupción de la infraestructura crítica. Otro estudio, publicado en julio de 2013 por el Departamento de Energía, llamado » U. S. Vulnerabilidades del Sector Energético al Cambio Climático y al Clima Extremo » fue parte del plan nacional de adaptación al cambio climático de la administración, coordinado a través del Grupo de Trabajo Interinstitucional para la Adaptación al Cambio Climático y la Planificación Estratégica de Sostenibilidad (establecido en virtud de la Orden Ejecutiva 13512). El informe identifica cinco tecnologías clave que serán una parte clave de un sistema energético resistente al clima: red eléctrica mejorada (a través del desarrollo de microrredes y generación distribuida), instalaciones endurecidas por crisis (y la colocación de infraestructura eléctrica crítica en lugares menos vulnerables), fracking con menor consumo de agua, cultivos de biocombustibles tolerantes a la sequía y plantas de energía menos dependientes del agua.
P4: ¿Dónde encaja el clima en el segundo mandato de Obama?
A4: El presidente Obama ha argumentado durante mucho tiempo que el cambio climático es un desafío fundamental de nuestro tiempo. En su primer mandato, la administración de Obama persiguió agresivamente políticas de límites máximos y comercio y de energía limpia / bajas emisiones de carbono, solo para que el panorama cambiara completamente con la aparición del gas natural no convencional y una recesión económica dramática y prolongada. Cada uno de ellos desafió la narrativa y las justificaciones utilizadas por la administración para perseguir agresivamente la descarbonización de la economía. Sin embargo, con su reelección y sus comentarios sobre el cambio climático en su segundo discurso inaugural y el estado de la unión, el presidente Obama señaló que el cambio climático era una vez más un componente de su agenda. En junio de 2013, la administración presentó su plan para hacer frente al cambio climático, comprometiéndose a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de Estados Unidos a casi un 17 por ciento por debajo de los niveles de 2005 para 2020. El Plan de Acción Climática del Presidente se componía de tres categorías clave: reducción de carbono, esfuerzos de adaptación y preparación y colaboración internacional.
Q5: ¿Cambió el huracán Sandy el debate sobre el cambio climático?
A5: Se ha producido un cambio creciente en el enfoque con respecto al cambio climático, que ha pasado de una mentalidad de mitigación a una narrativa más amplia que incorpora temas como la adaptación y la resiliencia. La resiliencia se ha convertido cada vez más en una palabra de moda, especialmente a medida que los eventos climáticos ocurren con mayor frecuencia. El huracán Sandy, si bien es solo uno de los muchos eventos relacionados con el clima que afectaron los sistemas energéticos de los Estados Unidos en los últimos años, intensificó el debate en torno a la necesidad de endurecer nuestra infraestructura para resistir los impactos del cambio climático que los eventos anteriores no habían podido hacer. Por lo tanto, parecería que el huracán Sandy ha ayudado a reformular la narrativa de tecnologías como la red inteligente, la energía distribuida y el almacenamiento de energía. Esas tecnologías solían comercializarse como una forma de reducir las emisiones de carbono y aumentar la penetración de la energía renovable. Ahora, se consideran un componente clave de una estrategia energética resiliente al clima, y ahora se discuten como una forma de introducir una mayor confiabilidad y resiliencia en el sistema energético.
Queda por ver si este cambio ha llegado o no para mantenerse a nivel nacional o si solo las localidades afectadas por el huracán Sandy aplicarán políticas orientadas a la resiliencia. Históricamente, la capacidad de atención de la población en general ha aumentado y disminuido de crisis en crisis (en general, somos reactivos en lugar de proactivos), lo que dificulta el apoyo sostenido (monetario y político) para implementar los cambios necesarios para crear un marco de resiliencia climática. Sin embargo, vale la pena señalar que la adaptación y la preparación son una parte importante del plan de Acción Climática del Presidente y, localmente, especialmente en áreas como Nueva Jersey y Nueva York, el enfoque en la resiliencia se ha filtrado en los planes de políticas.
Molly A. Walton es Investigador Asociado del Programa de Energía y Seguridad Nacional del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales. Sarah O. Ladislaw es Codirectora del Programa de Energía y Seguridad Nacional y Miembro Principal del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales en Washington, D. C. Stephanie Sanok Kostro es directora interina del Programa de Seguridad Nacional y Contraterrorismo del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS) en Washington, D. C.C
Preguntas Críticas es producido por el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), una institución privada exenta de impuestos que se centra en cuestiones de política pública internacional. Su investigación es no partidista y no propietaria. El CSIS no adopta posiciones políticas específicas. En consecuencia, todas las opiniones, posiciones y conclusiones expresadas en esta publicación deben entenderse como únicamente las del autor(es).